Propozycje Fundacji do nowelizacji Kodeksu Postępowania Administracyjnego

 

Przygotowanej przez Ministerstwo Rozwoju, listopad 2016
 

I. KODEKS POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO – ZASADY OGÓLNE

A. 1.

1. STAN OBECNY (ART. 7a KPA)
W obecnym stanie prawnym brak tożsamej regulacji.

2. PROJEKT MINISTERSTWA ROZWOJU

Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron, interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ lub ważny interes publiczny.

3. PROPOZYCJA FUNDACJI POMYŚL O PRZYSZŁOŚCI (vide uzasadnienie do art. 81a kpa)

Jeżeli w postępowaniu administracyjnym wystąpią wątpliwości co do treści normy prawnej (przybierające w szczególności postać rozbieżnej praktyki rozstrzygania spraw w porównywalnym stanie faktycznym w oparciu o właściwą normę prawa), wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron, interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ lub ważny interes publiczny.

 

A. 2.

1. STAN OBECNY (ART. 81a KPA)

W obecnym stanie prawnym brak tożsamej regulacji.

2. PROJEKT MINISTERSTWA ROZWOJU

Art. 81a. § 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli:

1) w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;

2) przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;

3) wymaga tego ważny interes publiczny.

3. PROPOZYCJA FUNDACJI POMYŚL O PRZYSZŁOŚCI Z UZASADNIENIEM

Art. 81a. § 1. Jeżeli w postępowaniu administracyjnym wystąpią niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli:

1) w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;

2) przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;

3) wymaga tego ważny interes publiczny.


Art. 7a kpa oraz art. 81a kpa, przewidujące rozstrzyganie wątpliwości co do treści normy prawnej oraz stanu faktycznego na korzyść strony, znajdują zastosowanie tylko, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Oznacza to, że przepisy te nie mają zastosowania w przypadku, gdy strona występuje z wnioskiem o przyznanie jakiegoś uprawnienia (np. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę itp.).

Takie zróżnicowanie zakresu ochrony obywatela jest nieuzasadnione – ten sam standard stosowania prawa powinien znaleźć zastosowanie w każdym rodzaju postępowania. W związku z powyższym proponujemy zmianę tego przepisu albo poprzez rozszerzenie katalogu zastosowania o sytuację ubiegania się przez stronę o uprawnienie, albo poprzez zlikwidowanie katalogu zastosowań, co spowoduje automatyczne stosowanie zasady in dubio pro libertate do wszelkich sytuacji występujących w postępowaniach administracyjnych (jak w proponowanym przez nas zapisie powyżej).

Dodatkowo, od strony normatywnej przepisy art. 7a kpa oraz 81a kpa stanowią swoje lustrzane odbicie, z tym że pierwszy dotyczy wątpliwości prawnych a drugi – faktycznych (w związku z czym słusznie przewidziano też dodatkowy wyjątek w jego stosowaniu). Jednakże, z uwagi na podobieństwo obu przepisów sugerujemy ich ujednolicenie od strony technicznej, tak aby ich rozbieżna redakcja nie stanowiła podstawy do rozbieżnych interpretacji. W szczególności dotyczy to przypadku wyłączającego zastosowania obu przepisów, w ramach którego w art. 7a kpa. wskazane jest, że zastosowaniu przepisu sprzeciwiają się sporne interesy stron, zaś w art. 81a kpa mowa jest o uczestnictwie stron o spornych interesach.

Co niezwykle istotne, art. 7a kpa mówi o stosowaniu zasady in dubio pro libertate w sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Jednakże w praktyce organ administracyjny zazwyczaj nie ma wątpliwości co do treści normy prawnej, autorytatywnie uznając, że jego interpretacja i rozumienie danej normy prawnej jest słuszne, jednoznaczne i niewątpliwe. Dlatego proponujemy doprecyzować to zagadnienie poprzez zmodyfikowanie zdania do następującej postaci: w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (przybierające w szczególności postać rozbieżnej praktyki rozstrzygania spraw w porównywalnym stanie faktycznym w oparciu o właściwą normę prawa). Taka zmiana pozwoli wprost powołać się na odmienną linię orzeczniczą jako na uzasadnioną wątpliwość co do treści normy prawnej.

 

B.

1. STAN OBECNY (ART. 8 KPA)

Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

2. PROJEKT MINISTERSTWA ROZWOJU

Art. 8. § 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

§ 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym na niekorzyść strony.

3. PROPOZYCJA FUNDACJI POMYŚL O PRZYSZŁOŚCI Z UZASADNIENIEM

Art. 8 § 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, urzeczywistniając rozwój gospodarczy kraju i stron postępowania.

§ 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Rozwój gospodarczy winien być priorytetem polityki państwa i jego organów. Podejmując decyzje organy administracyjne zawsze powinny badać ich skutki dla praw podstawowych jednostki oraz rozwoju gospodarczego kraju. Zamysłem proponowanego zapisu jest urzeczywistnienie w postępowaniu organów administracji publicznej dbania o rozwój gospodarczy kraju za pomocą nieskrępowanego rozwoju jego obywateli, ze szczególnym uwzględnieniem przedsiębiorców.

W naszej ocenie art. 8 § 2 kpa w proponowanym przez Ministerstwo Rozwoju brzmieniu zakazuje zmiany ustalonej praktyki orzeczniczej, niezależnie od tego, w którym kierunku ta zmiana by miała zachodzić. Naszym zdaniem, w związku z tym, że przepis ten jest przejawem funkcji ochronnej kpa w stosunku do obywatela, powinien on zakazywać zmiany utrwalonej praktyki orzeczniczej organów administracyjnych wyłącznie na niekorzyść strony. Jeżeli natomiast zmiana utrwalonej praktyki orzeczniczej miałaby następować na korzyść strony, przepis art. 8 § 2 kpa nie powinien stać na drodze takiemu działaniu.

Ponadto w dalszym ciągu postulujemy wprowadzenie do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej klauzuli generalnej o treści:

Działalność gospodarcza ma fundamentalne znaczenie dla rozwoju gospodarczego Polski i zapewnienia dobrobytu jej obywateli. Dlatego też, stwarzanie optymalnych warunków dla jej prowadzenia i rozwoju powinno być priorytetem w działalności wszystkich organów władzy i administracji państwowej.

Do polskiego systemu prawnego konieczne jest wprowadzenie zapisów, które wprost wskażą na konieczność podejmowania decyzji, które służyć będą rozwojowi gospodarczemu kraju. Każdy pracownik administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne i wydając decyzje winien ocenić jej skutki dla rozwój gospodarczego kraju. Dlatego też, należy wprowadzić rozwiązania prawne, które umożliwią czy wręcz zobowiążą urzędników do uwzględniania urzeczywistnienia rozwoju gospodarczego kraju w wydawanych decyzjach.


C.

1. STAN OBECNY (ART. 8a KPA)

W obecnym stanie prawnym brak tożsamej regulacji.

2. PROJEKT MINISTERSTWA ROZWOJU

W toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

3. PROPOZYCJA FUNDACJI POMYŚL O PRZYSZŁOŚCI Z UZASADNIENIEM

W toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny, rozwój gospodarczy kraju i stron postępowania, słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Uzasadnienie – vide uwagi do art. 8 kpa


 

II. KODEKS POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO – MEDIACJA

A.

1. STAN OBECNY (ART. 96a KPA)

W obecnym stanie prawnym brak tożsamej regulacji.

2. PROJEKT MINISTERSTWA ROZWOJU

Art. 96a. § 1. W toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, jeżeli pozwala na to charakter sprawy.

§ 2. Mediacja jest dobrowolna.

§ 3. Celem mediacji jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym poprzez wydanie decyzji, zawarcie ugody lub umowy administracyjnej.

3. PROPOZYCJA FUNDACJI POMYŚL O PRZYSZŁOŚCI Z UZASADNIENIEM

Art. 96a. § 1. W toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, chyba że nie pozwala na to charakter sprawy.

§ 2. Mediacja jest dobrowolna.

§ 3. Celem mediacji jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa (rozumianych jako granice powszechnie przyjmowanych w praktyce administracyjnej i sądowoadministracyjnej interpretacji właściwych przepisów), w tym poprzez wydanie decyzji, zawarcie ugody lub umowy administracyjnej.

Podobnie jak powyżej, co do zasady kierunek zmiany polegającej na wprowadzeniu instytucji mediacji należy ocenić pozytywnie. Jednakże poniżej proponujemy kilka zmian, które – w naszej opinii – mogą przyczynić się do sprawniejszego funkcjonowania tej instytucji.

Art. 96a § 1 kpa przewiduje, że mediacja może być przeprowadzona, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Oznacza to, że w przypadku gdy organ będzie mediacji nieprzychylny, to na obywatelu ciążył będzie obowiązek wykazania, że mediacja w danej sprawie jest możliwa do przeprowadzenia. Proponujemy odwrócenie ciężaru w tym zakresie poprzez odwrotne sformułowanie przepisu: W toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, chyba że nie pozwala na to charakter sprawy. Zmiana ta spowoduje, że możliwość przeprowadzenia mediacji będzie zasadą, zaś odstąpienie od niej spowodowane charakterem sprawy będzie musiało zostać uzasadnione przez organ.

Ponadto, art. 96a § 3 kpa wskazuje, że celem mediacji jest przyjęcie ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa. W naszej opinii taki zapis budzi wątpliwości. Albowiem zazwyczaj organ będzie miał odmienne zapatrywania co do granic obowiązującego prawa, niż obywatel, co może w ostatecznym rozrachunku doprowadzić do niepowodzenia próby mediacyjnej. Proponujemy w związku z tym doprecyzowanie tego zapisu poprzez ujęcie go w następujący sposób: Celem mediacji jest (…) przyjęcie ustaleń co do sposobu jej [sprawy] załatwienia w granicach obowiązującego prawa (rozumianych jako granice powszechnie przyjmowanych w praktyce administracyjnej i sądowoadministracyjnej sposobów interpretacji właściwych przepisów).


B.

1. STAN OBECNY (ART. 96c KPA)

W obecnym stanie prawnym brak tożsamej regulacji.

2. PROJEKT MINISTERSTWA ROZWOJU

Art. 96c. W przypadku niewyrażenia zgody na przeprowadzenie mediacji w terminie,
o którym mowa w art. 96b § 2, mediacji nie przeprowadza się.

3. PROPOZYCJA FUNDACJI POMYŚL O PRZYSZŁOŚCI Z UZASADNIENIEM

Art. 96c. W przypadku wyrażenia sprzeciwu co do przeprowadzenia mediacji w terminie, o którym mowa w art. 96b § 2 mediacji nie przeprowadza się.

Zmianę podobnego rodzaju proponujemy w art. 96a kpa, który przewiduje wymóg wyrażenia zgody na przeprowadzenie mediacji: w przypadku niewyrażenia zgody na przeprowadzenie mediacji (…) mediacji nie przeprowadza się. Jest to naturalną konsekwencją zasady dobrowolności mediacji. Jednakże, aby zwiększyć popularność mediacji proponujemy przyjęcie w tym miejscu zasady milczącej zgody na mediacje poprzez zmianę brzmienia przepisu na: w przypadku wyrażenia sprzeciwu co do przeprowadzenia mediacji (…) mediacji nie przeprowadza się. Zmiana taka w istotnym zakresie przyczyni się do popularyzacji mediacji dzięki temu, że bierność strony nie będzie blokowała możliwości skorzystania z tej instytucji. Jest to szczególnie ważne przy inwestycjach, w postępowaniu co do których doręczenie pism następuje przez obwieszczenie (np. inwestycje środowiskowe).


C.

1. STAN OBECNY (ART. 96f KPA)

W obecnym stanie prawnym brak tożsamej regulacji.

2. PROJEKT MINISTERSTWA ROZWOJU

Art. 96f. § 1. Mediatorem może być osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych i korzystająca w pełni z praw publicznych, w szczególności mediator wpisany na listę stałych mediatorów lub do wykazu osób uprawnionych do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego.

§ 2. Mediatorem nie może być pracownik organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie.

3. PROPOZYCJA FUNDACJI POMYŚL O PRZYSZŁOŚCI Z UZASADNIENIEM

Art. 96f. § 1. Mediatorem może być osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych i korzystająca w pełni z praw publicznych, w szczególności mediator wpisany na listę stałych mediatorów lub do wykazu osób uprawnionych do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego lub Ministra Rozwoju.

§ 2. Mediatorem nie może być pracownik organu administracji publicznej przed którym toczy się postępowanie w sprawie i osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 24 kpa.

Fundacja postuluje stworzenie przez Ministra Rozwoju listy mediatorów, którzy mogliby prowadzić mediację w sprawach istotnych dla rozwoju gospodarczego kraju, a zwłaszcza realizacji Planu Odpowiedzialnego Rozwoju. Taka regulacja zmniejszyłaby niewątpliwie często spotykany w Polsce bezwład i brak koordynacji działań administracji publicznej, a przedsiębiorcom umożliwiłoby udział w mediacji osób rozumiejących mechanizmy gospodarki rynkowej.

Art. 96 § 2 kpa wskazuje, że mediatorem nie może być pracownik organu administracji publicznej, przed którym toczy się postepowanie w sprawie. Naszym zdaniem powyższa regulacja jest zbyt wąska – w niektórych dziedzinach prawa związki pomiędzy ekspertami a organami publicznymi są na tyle bliskie, że należałoby tę zasadę uzupełnić o ogólne zasady wyłączania pracowników z art. 24 kpa, tak aby w pełni zagwarantować bezstronność mediatora.

Pragniemy w tym punkcie również zwrócić uwagę na możliwe rozszerzenia kompetencji Ministra Rozwoju jako organu odwoławczego w sprawach z dziedziny materialnego prawa administracyjnego. Dobrym przykładem może być model niemiecki, gdzie Minister Gospodarki i Energii może bez szkody dla modelu gospodarki rynkowej zmienić np. decyzję Urzędu Antymonopolowego (Bundeskartellamt) zakazującą fuzji przedsiębiorstw (np. sprawa EDEKA/Kaiser’s Tengelmann). Uzasadnieniem takie decyzji jest interes całej gospodarki lub dobra ogółu (por. § 42 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen). Ustawa nakazuje Ministrowi uwzględnić również zdolność do konkurowania zainteresowanych przedsiębiorstw na rynkach zagranicznych. W sprawach z zakresu ochrony środowiska lub prawa budowlanego ingerencję Ministra Rozwoju mogłoby np. uzasadniać wysokie bezrobocie i niski poziom PKB per capita na obszarze planowanej inwestycji, realizacja Programu Odpowiedzialnego Rozwoju lub np. stworzenie wielu nowych miejsc pracy dzięki zmianie decyzji innego organu. Minister Rozwoju mógłby w swojej decyzji wyznaczyć dodatkowe warunki. Na decyzję Ministra Rozwoju przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego.