Lepsze prawo czyli WŁADZA (ustawodawcza) TO ODPOWIEDZIALNOŚĆ (autora ustawy)

Cezary Bańcarz
Szczecin 2012-03-07

Jakość prawa w Polsce

Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa. Jednak czy prawo obowiązujące w naszym kraju jest dobrej jakości? Z jednej strony nie odmawiam politykom i posłom dobrych intencji. Z drugiej strony media, czwarta władza, zgodnie ze swoją rolą, krytykując działalność Sejmu mocno wzmacniają wszelkie niedoskonałości lub eweidentne błędy w uchwalanym prawie. W efekcie w powszechnym odczuciu jakość stanowionych ustaw jest zła. Niestety odpowiada to chyba obiektywnej ocenie działalności władzy ustawodawczej w kraju.

Przyczyną niskiej jakości stanowionego w Polsce prawa jest niska jakość posłów i senatorów (w sensie wiedzy i kultury prawnej). W efekcie posłowie głosują tak jak im wskazuje kierownictwo partii nie próbując nawet czytać głosowanych ustaw. Doskonałym przykładem była sytuacja, gdy dziennikarka zapytała nowego posła nowego ugrupowania w Sejmie, z jakimi projektami ustaw przyszedł na Wiejską? Poseł napierw zdumiał się ogromnie, a następnie odpowiedział „będę głosował tak jak klub”.

Druga przyczyna niskiej jakości stanowionego prawa to brak personalnej odpowiedzialności za uchwalane ustawy. Ustawy są przygotowywane w większości przez urzędników ministerialnych, którzy choć decydują o ich kształcie, nie ponoszą za nie żadnej odpowiedzialności – pozostają anonimowi. Ustawy powstają często w ramach uzgodnień międzyresortowych i ich ostateczna treść jest niespójna i zawiera sprzeczności. Nawet jeżeli istnieją prawnicy, którzy odpowiadają za całość danej ustawy, to z powodu swej anonimowości mogą bezkarnie przepuszczać błędy i niespójności. Po prostu gdy „wychodzą buble” przygotowuje się nowelizację.

Jak poprawić jakość ustaw?

Aby poprawić ten stan rzeczy, trzeba zgodnie z zasadą, że władza to odpowiedzialność dążyć do personalizacji autorstwa ustaw. Należy zatem wprowadzić instytucję autora (gospodarza) ustawy. Byłoby to odpowiednikiem istniejącego w USA sponsora ustawy, czyli kongresmena, który zgłasza projekt ustawy.

Autorem ustawy mógłby być tylko poseł, senator lub prezydent RP oraz wyjątkowo dla ustawy budżetowej minister finansów. Zatem, również dla projektów przygotowywanych przez Radę Ministrów konieczne byłoby znalezienie posła, który zgodziłby się zostać jej autorem. Autor ustawy odpowiadałby przed opinią publiczną za efekty jej działania. Media przede wszystkim do niego kierowałyby pytania, dlaczego tak brzmi dany zapis i jaka była jego intencja. Należałoby jednak autora ustawy wyposażyć w pewien przywilej. Mógłby on oceniać zgłaszane poprawki i w przypadku, gdy nie zgadzał się z proponowaną poprawką, zastrzec, że jej przyjęcie zmienia autora ustawy na autora poprawki. Autor poprawki mógłby ją wycofać, gdyby nie chciał „przejąć” ustawy. Zabezpieczałoby to posła-autora przed utratą kontroli nad treścią ustawy oraz przed wprowadzaniem poprawek zmieniających intencje (sens) ustawy. Dodatkowo do ustawy jako autor mógłby dopisać się przedstawiciel opozycji. Dzięki temu posłowie opozycji mogliby brać udział w pracach legislacyjnych nie ograniczając się tylko do krytyki propozycji rządowych. W końcu mogą zdarzyć się ustawy akceptowane przez opozycję. Oczywiście taki współautor musiałby głosować za ustawą.

Autorem ustawy mógłby zostać również poseł opozycji, choć prawdopodobnie koalicja rządząca „utrąci” taki projekt (nawet dobry) i przedstawi własny. Z czasem jednak autor ustawy z opozycji może stać się nierzadkim przypadkiem.
 

Efekty zmian

W moim przekonaniu, w efekcie uzyskamy lepszą jakość ustaw. Poseł-autor będzie skłonny do przeczytania całej ustawy. Już na tym etapie będzie można wyłapać wiele błędów. Przytoczę tu słynną anegdotę. Stefan Kisielewski, jeszcze w Sejmie PRL, głosował przeciwko ustawie o rybołówstwie morskim. Zapytany dlaczego – odparł – bo ją przeczytałem.

Zmniejszy się ilość ustaw – do niektórych ustaw urzędnicy ministerstw nie znajdą posłów-autorów, ale to dobrze – zbyt duża ilość ustaw nie sprzyja jakości. Czy jest ryzyko, że nie znajdzie się autora dla dobrej ale niepopularnej ustawy? Uważam, że nie. Zmiany z początku lat dziewięćdziesiątych mają swojego autora – Leszka Balcerowicza. Pomimo krytyki pewnych środowisk, dla wielu innych jest on pozytywnym autorytetem. Kojarzenie Marka Belki z podatkiem od zysków kapitałowych nie osłabiło jego autorytetu jako finansisty. Według mnie nawet dla niepopularnych ustaw znajdzie się poseł-autor. Poza tym jest sens przygotowywania tylko takich ustaw, które dla większości są długoterminowo korzystne.

Sądzę też, że poseł-autor będzie chciał wykorzystać pieniądze partyjne na opłacenie analiz prawnych ustawy, aby zabezpieczyć się przed błędami, przecież to na nim skupi się krytyka. Wydaje się, że taki poseł będzie chętnie konsultował zapisy ustawy z różnymi środowiskami aby uniknąć protestów. Sugestie urzędników ministerialnych będzie weryfikował z zainteresowanymi lobbystami oraz organizacjami.

Podniesie się również jakość posłów (w sensie wiedzy i kultury prawnej). Wielu dzisiejszych posłów nawet nie będzie kandydować. Wśród parlamentarzystów zaczną dominować prawnicy (co jest standardem w USA).

Mocno wzrośnie pozycja pojedynczego posła i senatora wobec kierownictwa partii. To partie zaczną zabiegać o to, aby sprawdzeni autorzy ustaw startowali z wysokich pozycji list partyjnych w wyborach. Będą też przydatni przy pracach nad nowymi ustawami.

Podniesie się również poziom dyskusji o uchwalanych ustawach w mediach. Dziennikarze będą zapraszać autorów ustaw, a nie „dyżurnych bulterierów”, którzy mają tylko „gadane” a niewiele wiedzą o merytorycznej treści ustawy.

Łatwo będzie oceniać działalność posła. Wystarczy zapytać o ustawy, których był autorem.

Realizacja zmian

Teoretycznie szanse realizacji opisanych zmian są żadne, gdyż takich zmian nie chcą:

  • kierownictwa partii – lepiej mieć w parlamencie „szable” do głosowania jak klub niż posłów z autorytetem,
  • posłowie – dla niektórych przeczytanie kilkunastu stron ustawy ze zrozumieniem to trudne zadanie, ponadto odpowiedzialność personalna za swoją pracę to zbyt duże ryzyko.
  • senatorowie – jak powyżej.
  • urzędnicy ministerialni – obecnie decydują o wszystkim, a za nic nie odpowiadają.
  • dziennikarze – łatwiej jest krytykować w czambuł niż prowadzić lub przysłuchiwać się merytorycznej dyskusji polityków na temat ustawy. Lepiej mieć w studiu „bulteriera”, który dowala, niż prawnika który przytacza argumenty.
  • obywatele – jak powyżej.


A jednak można spróbować takie zmiany przeprowadzić, poprzez przyporządkowywanie autorów ustaw, już teraz, w obecnym stanie prawnym, a nawet dla poprzednich kadencji. Należy więc przyporządkowywać do każdej ustawy autora de facto.

 

  • Jeżeli ustawa powstaje (powstała) z inicjatywy jakiegoś posła – wpisujemy jego nazwisko.
  • Jeżeli ustawa powstaje (powstała) z inicjatywy Prezydenta – wpisujemy nazwisko Prezydenta.
  • Jeżeli ustawę przygotowała Rada Ministrów – pytamy Radę Ministrów o autora (ministra). Przy braku odpowiedzi wpisujemy premiera. Ewentualnie możemy przypisywać nazwisko posła sprawozdawcy - posła lub ministra, który jako pierwszy przedstawia ją w sejmie. Można też jako autora ustawy przygotowywanej przez dane ministerstwo wskazać szefa działu prawnego ministerstwa.

Wtedy w zestawieniu pojawią się osoby odpowiadające za ustawy ale nie należące do władzy ustawodawczej ani nie podlegające demokratycznej kontroli. To pokaże jak odległa jest praktyka od zasady trójpodziału władzy w demokratycznym państwie. W efekcie uzyskamy autora każdej ustawy (konkretne imię i nazwisko). Teraz możemy ocenić ustawę i następnie sporządzić zestawienie jakości autorów ustaw. Taką listę przekazujemy do mediów (z opisem sposobu określania autora) i nakłaniamy dziennikarzy, aby starali się z tego zestawienia korzystać w każdej potrzebie. Można również wykonać zestawienia: jaki poseł przygotował najlepsze ustawy – nienowelizowane, kto przygotował złe ustawy - najszybciej nowelizowane lun najbardziej krytykowane.